از برنامه چه می‌خواستیم، به چه رسیدیم؟
در آستانه چهلمین روز در گذشت دکتر حسین عظیمی رییس فقید مرکز آموزش و پژوهش سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور خبر گزاری دانشجویان ایران (ایسنا) متن گفت و گویی که ایشان در سال 1377 به مناسبت پنجاهمین سالگرد تصویب برنامه توسعه ایران با مجله ایران فردا انجام داده اند را در سه قسمت تقدیم علاقه مندان می کند.
قسمت اول
پنجاه سال از زمان تصویب نخستین برنامه توسعه در ایران می گذرد. پس از ما کشورهای دیگر نیز گزینه اقتصاد برنامه دار را اختیار کردند. چنین به نظر می رسد که برای آنها روشن بود که از برنامه چه می خواهند. هند به ایجاد بنیان های خودکفا می اندیشید، چین تامین غذا و کار برای جمعیت انبوه و پایه ریزی صنعتی را مدنظر داشت، الجزایر راه رشد غیرسرمایه داری را پیش گرفت، کره شمالی به تعبیه بنیان های اقتصاد مقاومت و درونگرا فکر می کرد و کره جنوبی رویای فتح بازارها را در ذهن داشت. به نظر شما ما به دنبال چه بودیم؟ در پس ذهن ما چه بود؟ ما از برنامه چه می خواستیم؟
مرحوم دکتر حسین عظیمی رییس فقید مرکز آموزش و پژوهش سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور در پاسخ به این پرسش ها خاطر نشان کرد: ایران یکی از پرسابقه ترین کشورها در زمینه برنامه ریزی توسعه است. در همین جا لازم می دانم ذکر خیری کنم از یکی از علاقه مندان و محققان اقتصاد ایران که سال ها قبل از طراحی برنامه اول به تهیه برنامه برای ایران پرداخت. ایشان آقای زاهدی است که به نظر می رسد از جمله گروه های اولیه دانشجویان اعزامی به خارج از کشور با بورس دولت بوده است. در هر حال اولین سابقه ای که ازبرنامه ریزی توسعه در ایران دیده ام مربوط به ایشان است. آقای زاهدی حدود 70 سال پیش یک برنامه عمرانی 7 ساله برای ایران تنظیم و ارایه می نماید. این برنامه که متن آن در کتابی که مشتمل بر مجموعه مقالات اقتصادی آقای زاهدی است، به چاپ رسیده و برای دوره 16-1310 در ایران پیشنهاد می گردد. برنامه مورد بحث مشتمل بر تعدادی پروژه مهم صنعتی و زیربنایی است که در آن زمان برای ایجاد مبانی اولیه توسعه صنعتی کشور لازم بوده است. در آن زمان، یعنی در حول و حوش سال 1310 شمسی (1930 میلادی) که آقای زاهدی برنامه توسعه مورد بحث را برای اقتصاد ایران تنظیم کرده بود، هنوز برنامه توسعه به مفهوم کنونی در هیچ کجای جهان مطرح نبود، هر چند برنامه نویسی به مفهوم اداره یک نظام کمونیستی پس از انقلاب بلشویکی در دهه 1920 میلادی شروع شده بود که البته این نوع برنامه ها با برنامه توسعه کاملا متفاوت است. ولی به هر صورت و در حدی که ما اطلاع داریم. برنامه مطرح شده آقای زاهدی هیچ گاه به صورت رسمی مورد توجه مقامات کشور قرار نگرفت و در شوراهای اقتصاد نیز مطرح نشد و لذا بحث برنامه ریزی توسعه در ایران از این سرچشمه داخلی نشات نگرفت.
آنچه در این رابطه اتفاق افتاد این بود که در پی تحولات جهانی در دوران معاصر به ویژه پس از پایان جنگ جهانی دوم، کشورهای توسعه نیافته با کسب آگاهی های سیاسی، خواست توسعه پیدا کردند و با توجه به رقابت دو بلوک قدرت برای جذب کشورهای توسعه نیافته، تئوری های توسعه اهمیت یافت. در غرب پروژه های مطالعاتی گسترده و متعددی به توسعه اختصاص یافت و در دنیای شرق نیز تئوری های توسعه مورد دقت و توجه قرار گرفت. پس از آن دهه 1950 برنامه ریزی توسعه از اهمیت تاریخی برخوردار شد.
عظیمی با اشاره به عقب ماندن ایران در برنامه ریزی با وجود سابقه طولانی اظهار داشت: البته این نکته ای نیست که فقط ما بر آن تکیه کنیم. محققان خارجی نیز در کتاب های خود به این نکته اشاره کرده و سوابق و تقدم ما را در برنامه ریزی توسعه یادآور شده اند. به عنوان نمونه در کتابی که روستو در 1990 - 1989 به نام اقتصاد جهانی انتشار داده است و 20 کشور از جمله ایران را در این کتاب مورد مطالعه قرار داده چنین تصریح کرده است: شروع دوران توسعه در ایران پیش از شروع توسعه در کره جنوبی است. لذا این سوال طبیعتا در ذهن هر محققی مطرح می شود که پس چه شد؟ ما که زودتر شروع کردیم و بر دیگران تقدم داشتیم چرا عملا عقب ماندیم؟ آیا ما هدف مشخصی نداشتیم؟ هدفمان از طراحی برنامه چه بوده؟
متاسفانه سرنوشت نهضت ملی شدن نفت و توطئه براندازی حکومت ملی مرحوم دکتر مصدق آثار وسیعی در جامعه و نیز اقتصاد ما به جا گذاشت از جمله آنکه برنامه ریزی ما را کاملا از دور خارج کرد. این نکته ای است که شاید کمتر مورد توجه قرار گیرد. ما وقتی برنامه اولمان در 1327 تصویب شد طبیعی است که باید مقدمات اجرای آن فراهم می شد. آن زمان سازمان برنامه ای وجود نداشت. مقدمات کار شروع شد. او اعتقاد داشت: در طراحی آن برنامه هر چند خارجی ها هم دخیل بودند ولی ایده های خودی که سال ها روی آنها کار شده بود در برنامه دیده می شد. در حقیقت اگر نگوییم محور تفکر برنامه منفعت ملی ما بود حداقل می توان گفت تلفیقی از منفعت ملی و منفعت خارجی در آن برنامه مشاهده می شد. ولی اجرای این برنامه با نهضت ملی شدن نفت متوقف شد. پس از سقوط دولت ملی دکتر مصدق ما وارد دوران تازه ای شدیم که از جمله آثار آن اولویت یافتن منافع خارجی در برنامه توسعه بود. بدین ترتیب از همان نطفه آغازین برنامه ریزی توسعه ایران دچار انحراف شدیم.
بحث من این نیست که هر کشوری می تواند فقط بر اساس منفعت ملی خود برنامه ریزی بکند، این طور نیست. همیشه جریان بده بستان بین منفعت ملی و منفعت خارجی در هر برنامه ای وجود دارد و باید وجود داشته باشد. در جریان اجرای یک برنامه به هر حال به تکنولوژی و دانش خارجی نیاز داریم و قطعا باید در مقابلش چیزی بدهیم، بده بستان حتما در برنامه ها هست ولی اینکه ما در طراحی برنامه از منفعت ملی شروع کنیم و در چهارچوب آن بده بستان هم داشته باشیم یک گزینه است و اینکه اساسا از منفعت خارجی شروع کنیم گزینه ای دیگر.
در کنار این نکته، به نکته دیگری هم اشاره باید کرد که گاهی ممکن است منفعت خارجی با منفعت ملی طوری پیوند بخورد که منفعت خارجی عین منفعت ملی باشد ولی این پیوند هم نباید ما را غافل کند، چرا که با تغییر شرایط خارجی، این پیوند از میان خواهد رفت. بعد از سقوط دولت مرحوم دکتر مصدق تهیه و تدوین و اجرای برنامه دوم بسیار سریع در دستور کار قرار گرفت در عین حال باید تاکید کرد دولتی که مستقر شده بود به فکر توسعه، ساماندهی و ترسیم چشم انداز اقتصادی نبود بلکه به راه اندازی سریع اقتصاد می اندیشید. اما از همان زمان است که خارجی ها در ایران مستقر می شوند. در حقیقت برای درک و فهم برنامه ریزی توسعه کشور متاسفانه باید سوال کنیم که خارجی ها از برنامه توسعه در ایران چه می خواستند؟ نه اینکه ما خود چه می خواستیم؟ خواست آنها چگونه بر جریان برنامه ریزی و عملکرد اقتصاد ما اثر گذاشت؟
در این روابط وقتی به متون و اسناد مراجعه می کنیم درمی یابیم که خارجی ها و در راس آنها آمریکا در آن سال ها به دنبال توسعه صنعتی ایران بودند، چه در برنامه دوم، چه در برنامه سوم و چه در برنامه چهارم، به عبارت دیگر منافع آنها اقتضا می کرد که ایران کشوری صنعتی و دور از فقر باشد. علت هم این بود که در حلقه امنیتی دور شوروی، ایران کشوری استراتژیک محسوب می شد. وجود مرز 2 هزار کیلومتری با شوروی، دارا بودن طولانی ترین مرز در خلیج فارس و دریای عمان، منابع نفتی و هویت تاریخی ایران این اهمیت استراتژیک را رقم می زد. در آن زمان تئوری مطرح در آمریکا تئوری مراحل رشد اقتصادی روستو بود. روستو به عنوان تئوریسینی در برابر مارکس مطرح شده بود.
تئوری و افکار روستو حاوی چه بود؟ در این دیدگاه انقلاب ها و به هم ریختگی ها ناشی از فقر ملت ها بود و باید راهی پیدا می شد که مناطق استراتژیک مثل ایران از فقر نجات پیدا کنند تا بدین ترتیب در این کشورها انقلاب نشود و این کشورها به دامان کمونیسم نیفتند. در آن زمان مهمترین خطر برای ایران از دیدگاه غرب خطر بروز انقلاب کمونیستی بود. لذا غرب به دنبال آن بود که ایران توسعه صنعتی پیدا کند و از فقر دور شود. چرا که غرب نمی خواست در ایران انقلاب پا بگیرد و به همین دلیل در عرصه برنامه ریزی ایران هم وارد شد و همان طور که عنوان کردم منافع آمریکا در برنامه توسعه ایران حاکم شد هر چند این منافع از جهتی با منافع خود ما نیز گره خورده بود.
قسمت دوم: توسعه در ایران به امری تصادفی تبدیل شده است
در آن زمان (دهه 30) دو رشته اقدامات توسط غرب و به ویژه آمریکا در ایران طراحی و اجرا شد. یک رشته اقدامات ساختاری است که دقیقا مطابق با پیش‌بینی های تئوری روستو است، و یک رشته اقداماتی است که به صورت سنتی تر و در قالب برنامه های عمرانی انجام گرفت. در مورد اقدامات ساختاری می توان به تاسیس بانک توسعه صنعت و معدن در سال 38 اشاره کرد. تاسیس این بانک ایجاد یک ساختار توسط غرب بود. صنعت، هم به سرمایه داخلی و هم سرمایه خارجی و هم به تکنولوژی و هم دانش فنی نیاز دارد که هیچکدام از آنها در ایران آن زمان به اندازه کفایت وجود نداشت، گفتند خوب باید سازمانی درست کنیم، سازمان بسیار حساب شده ای که با ترکیبی خارجی و داخلی بنا شود. وظیفه کارفرمایی و سرمایه گذاری صنعتی به بانک توسعه صنعتی و معدنی داده شد. بحث آن نبود که بانک خود سرمایه گذاری کند، بحث آن بود که بانک طرح های سودآور را مشخص و محاسبات اقتصادی آن را انجام دهد - چیزی که در ایران سابقه نداشت - و بعد از محاسبه آن را به سرمایه گذار داخلی یا خارجی واگذار کند و اگر لازم بود خود بانک بخشی از سهام طرح را نیز خریداری کند.
از سوی دیگر بحث تئوری روستو آن بود که برای تحول صنعتی در یک جامعه، ساختار سنتی مالکیت در یک کشور باید در هم ریزد و ساختار مدرن انجام شود. انجام اصلاحات ارضی در ایران در این راستا قرار می گرفت. بحث این بود که در ایران با توجه به ساختار سنتی مالکیت، عده ای ارباب هستند و این سیستم سنتی مالکیت و تولید به ساختار سیاسی سنتی منجر می شود. این ساختار باید به هم می ریخت. اصلاحات ارضی و تغییر ساختار سیاسی مالکیت نیز خود یک تحول ساختاری محسوب می شد. بدین ترتیب بانک توسعه صنعت و معدن شروع به پی ریزی پروژه های تولیدی سودآور می کند، اصلاحات ارضی ساختار سنتی مالکیت را در هم می ریزد و مالکیت مدرن وارد عرصه می شود.
در کنار این تحولات ساختاری، از طریق برنامه های عمرانی به ایجاد تحولات ساختاری، از طریق برنامه های عمرانی به ایجاد زیرساخت های فیزیکی نیز پرداخته شد. از دیدگاه خارجی امید می رفت که از پیوند این روندها توسعه ای در کشور رخ دهد. بنابراین خارجی ها با اولویت دادن به منافع خود، شروع به برنامه ریزی در ایران کردند و حاکم شدند. آمریکا سعی کرد ایران را به سمت توسعه صنعتی ببرد، چرا؟ چون فکر می کرد توسعه صنعتی ایران را از فقر بیرون آورده و انقلاب کمونیستی در ایران را منتفی می کند. به خصوص در برنامه های سوم و چهارم به طور جدی در این زمینه کار کردند. پروژه های متعددی از جمله نیروگاه ها، جاده ها و فرودگاه ها طراحی و ساخته شد. در این دوره خارجی ها برنامه ریزی را بر عهده داشتند. گروه مشاوران هاروارد و دیگر گروه های مشاور خارجی با سازمان برنامه ایران پیوند خوردند. این برنامه جزئی از یک مجموعه بزرگتر بود که از یک طرف تحول در ساختار سیاسی کشور را دنبال می کرد و از طرف دیگر تحول در ساختار کارفرمایی و مالکیت را. از یک سو بنیان گذاری ساختار مدرن اداری را دنبال، و از سوی دیگر زیر‌بنا‌ها را از طریق برنامه توسعه می ساخت.
پس ببینید برنامه توسعه ایران با این نوع از خواسته ها شروع شد و مشکل ما هم از آنجا آغاز شد به خصوص که رابطه ما با آنها یک رابطه تبعی شد. در کتابی که جرج بالدوین از اعضای گروه مشاوران هاروارد در سال 1967 تحت عنوان برنامه ریزی و توسعه در ایران نوشته است، چنین توضیح می دهد که ما در برنامه ریزی ایران با همکاران ایرانی درگیر بودیم، آنها مدام تاکید داشتند که باید تحولات اجتماعی در ایران صورت بگیرد و ما معتقد بودیم که این درست نیست و ما با همان تحولات فنی که صورت می دهیم، می توانیم ایران را به توسعه برسانیم. البته وی می نویسد که ما بعد متوجه شدیم که همکاران ایرانی ما درست می گفتند. به هر حال آنچه حاکم شد منفعت خارجی بود.
پس ببینید برنامه ریزی در ایران با چنین گرایشی شروع شد. این روند در برنامه سوم و چهارم ادامه یافت و گاه از دید فیزیکی کارهای بسیاری صورت گرفت. ضمن اینکه برنامه به هر حال از منشا ملی نمی جوشید و مانند یک عضو پیوندی بود. برنامه از خارج می آمد و مردم تماشاگر و حاشیه نشین بودند و می دیدند که امروز شهری دارای برق و روز دیگر دارای جاده می شود. این حاشیه نشینی خودش مشکلاتی ایجاد کرد و برنامه ریزی ایران به پیکر اجتماعی کشور پیوند نخورد.
در سال های پایانی برنامه چهارم همزمان با تغییر دیدگاه استراتژیک آمریکا در منطقه، ناپایداری دیگری بر برنامه ریزی در ایران حاکم می شود و در این زمان بویژه با تحولات در برخوردهای آمریکا و شوروی از یک طرف، و با عنایت به درک بهتر فرآیند توسعه و انقلاب از طرف دیگر، علاقه آمریکا به توسعه صنعتی ایران از بین می رود. ولی نقش ژاندارمی منطقه توسط ایالات متحده به ایران احاله می شود. افزایش درآمد نفت نیز به این امر یاری می رساند. واگذاری این مسئولیت به طور طبیعی بر تخصیص منابع مالی ایران تاثیر نهاد. لذا می بینیم با اینکه ما دارای قدیمی ترین سابقه برنامه ریزی هستیم اما به علت وقوع حوادث نامیمون و دستخوش تصمیمات خارجی بودن مسیر طبیعی و ملی خود را طی نکرده‌ایم.
در یک دید تاریخی، برنامه اول با توقف روبرو شد، برنامه دوم با طراحی خارجی به اجرا درآمد، برنامه سوم هم متاثر از طراحی خارجی بود، برنامه چهارم تنها برنامه ای است که ثبات در هدف است اما به آن هم ضربه وارد شد و برنامه پنجم هم داستان خاص خود را داشت. از این رو ضمن سوابق دیرینه ما در برنامه ریزی توسعه، ما در واقع حاشیه نشین روند برنامه ریزی بوده و هستیم و لذا نتایج مورد نظر از برنامه توسعه عایدمان نشده و نمی شود.
دکتر عظیمی در پاسخ به اینکه در فاصله زمانی 57 تا 77 که امپریالیسم مسلطی در عرصه سیاست و اقتصاد ایران حضور نداشت و ارتباط نظام کارشناسی داخلی با نظام کارشناسی بین المللی نیز قطع شد و از قیود بین المللی آزاد بودیم و جهت گیری های سیاست خارجی نیز اساسا تغییر یافت در این دوره به دنبال چه بودیم و به چه رسیدیم؟
خاطر نشان کرد: در ایران انقلاب شد اما نباید فراموش کنیم که انسان همیشه پایش در تاریخ است، یعنی به نظر می رسد که انسان هیچ وقت صرفا در زمان حال زندگی نمی کند. از آغاز انقلاب سازمان برنامه دستگاهی تلقی می شد که اساسا تحت نفوذ خارجی است و نهادی ملی محسوب نمی شد. در همان حال تحصیلکرده های خارجی نیز مورد اتهام بودند و تحصیل در خارج خود یک ضد ارزش به حساب می آمد. این فضا تاثیرات خاص خود را بر جای گذاشت و برنامه ریزی توسعه کشور در اوایل انقلاب دچار توقف شد. تلاش مجدد برای برنامه ریزی توسعه، همان طور که می‌دانید رسما از سال های 61 - 60 شروع شد. این اختلال در هر انقلابی طبیعی است. انقلابیون معمولا قشری نیستند که صاحبان تجربه اداری باشند و کسانی هم که مسئول کارها شدند بسیاری از روندها را طبیعتا تجربه نکرده و دانش آن را هم نداشتند. ضمن اینکه همه احساس می کردند که اقتصاد ساماندهی می خواهد. از این رو در سال های 58 تا 61 ذهن ها معطوف به ساختارسازی های جدید بود. ملی کردن بانک ها، ملی کردن صنایع، اصلاحات ارضی، ساماندهی زمین شهری و غیره در همین دوره صورت گرفت.
به هر حال بعد از انقلاب در شرایط شور انقلابی با توجه به اینکه پایی هم در تاریخ داشتیم دید برنامه ای به صورت مرسوم برنامه ریزی توسعه اساسا مطلوب نبود و دستگاهی مثل سازمان برنامه هم دستگاه مطلوبی محسوب نمی شد و مزاحم به حساب می آمد. تا آنکه در سال 1360 قرار شد برنامه ای تهیه بشود، فراموش نکنیم که سال 59 جنگ شروع و کشور مورد تهاجم نیروهای نظامی عراقی قرار گرفته بود و تب و تاب انقلاب نیز به قوت خود باقی بود. از سال 60 به بعد حجم عظیمی وقت صرف تهیه اولین برنامه توسعه شد. در این مقطع بحث بود که باید کار را از صفر شروع کرد. به هر دلیل پیوند این برنامه با تجارب قبلی قطع شد. لذا همان داستان قدیمی شروع از صفر تکرار شد. از این رو اشتباهاتی که می باید در اولین اقدام برنامه ریزی در سال 1327 تجربه می شد، به دلیل قطع مکرر تجارب، در سال 60 اتفاق افتاد.
به هر روی در اولین اقدام گزارشی با عنوان هدف های توسعه تنظیم کردیم، سپس کمیته های زیرساخت طراحی نمودیم، نهایتا با جداول و اعداد و ارقام برنامه ای تهیه کردیم. تازه وقتی به مجلس رفتیم، بحث این بود که اصلا کی به شما گفته برنامه تهیه کنید؟ هدف ها را چه کسی تعیین کرده است؟ در این حال میان شورای اقتصاد و مجلس کشاکش به وجود آمد. این روند طی شد تا در اواسط سال 64 به بحران نفت برخوردیم. به گونه ای که یکباره درآمد نفت به کمتر از 7 میلیارد دلار سقوط کرد. به این ترتیب تجربه برنامه ریزی توسعه رها شد و تا پایان جنگ بحث برنامه به جایی نرسید. ملاحظه می کنید که در فاصله 40 سال 1327 تا 1367 ما دارای تجربه بریده برنامه ریزی بودیم. تا آنکه پس از خاتمه جنگ دوباره شروع کردیم. اتفاقا افرادی که مسئولیت تهیه برنامه جدید را عهده دار شدند، همان افرادی بودند که برنامه قبلی (یعنی برنامه 1366 - 1362) را طراحی و تنظیم کرده بودند.
در برنامه جدید که در سال 1368 به عنوان اولین برنامه توسعه پس از انقلاب به تصویب رسید، هدف صنعتی شدن مطرح بود. اما با اشتباه هایی که در جریان اجرای برنامه صورت گرفت، سمت و سوی برنامه تغییر کرد. به دنبال این اشتباه ها مشکلاتی در اقتصاد کشور پیش آمد که عمدتا در حوزه روابط تجاری خارجی خود را نشان داد و از سال 73 بحران های ارزی شدت گرفت. اقتصاد ایران که قبل از آن وارد دوران تعدیل شده بود، به مرحله تثبیت گام نهاد. حال تجربه دو برنامه اول و دوم جمهوری اسلامی نیز سپری شده و ما باز به دنبال یافتن راه و روش جدید برنامه ریزی هستیم. پس به رغم سابقه 50 ساله شاید در مجموع 8 یا 9 سال بیشتر ثبات نداشته ایم. نوسانات به طور مدام ما را مجبور کرده است تا در راهی که رفته ایم متوقف شویم یا تغییر مسیر دهیم. از دیدگاه من هنوز در مراحل اولیه برنامه ریزی هستیم. ما بعد از 50 سال هنوز بحث مفهومی داریم که اساسا برنامه ریزی توسعه چیست؟ هنوز بحث سازمانی داریم که اساسا چه سازمانی برای برنامه ریزی مناسب است؟ هنوز چنین سوالی مطرح است که سازمان برنامه دبیرخانه تهیه برنامه است یا خودش باید برنامه تهیه کند؟ سوال هایی که قاعدتا باید در 5 تا 10 سال نخست تجربه برنامه ریزی در ایران پاسخ داده و حل می شد.
ما هنوز در ایران یک کتاب درسی دانشگاهی استاندارد در مورد برنامه ریزی نداریم. هنوز نظام برنامه ریزی ایران فرصت نیافته تا یک منبع آموزشی استاندارد برای دوره لیسانس یا فوق لیسانس در زمینه توسعه و یا در زمینه برنامه ریزی و یا در زمینه اقتصاد ایران تهیه کند. مشکل و محدودیت مالی نیز برای این کار در میان نبوده است. در تجربه برنامه ریزی ایران میلیاردها دلار هزینه شده که هزینه تهیه کتاب مرجع آموزشی در مقایسه با آن بال مگسی هم نیست. بدین ترتیب، جریان توسعه در ایران در مراحل مختلف خود نتیجه تبعی فعالیت هایی است که ما به عنوان برنامه ریزی انجام می دهیم. به عبارت ساده تر ما از نظر مفهومی نمی دانیم برنامه توسعه چیست و اساسا هر زمان فرصت پیدا کرده ایم همانند دوره زمانی 1374 - 1368 به سراغ سرمایه گذاری های فیزیکی رفته ایم و آن را توسعه پنداشته ایم. از این رو از هر جا منبعی پیدا کردیم خواستیم سد بسازیم، راه بسازیم، کارخانه بسازیم، نیروگاه بسازیم، بندر بسازیم. این کارهای فیزیکی معمولا به صورت سرمایه گذاری انجام شده و تبدیل به موجودی و سرمایه نشده اند. زمانی هم که به بهره برداری رسیده اند کارآیی شان خیلی کم بوده و اثر اقتصادی موثری در جامعه به جا نگذاشته اند. به طور مثال فرودگاه بزرگ تهران که هم اکنون فرودگاه بین المللی امام خمینی نام دارد از سال 1348 در دست ساخت است یعنی 30 سال، خوب شما هر تلاشی کنید این پروژه یک پروژه اقتصادی نیست. ممکن است بگوییم که انقلاب و جنگ به وقوع پیوسته و مانع ادامه اجرای برخی پروژه ها بوده است. اما بببینید پروژه هایی که از سال 68 به بعد آغاز شده چند بار مورد تجدید نظر قرار گرفته است. این گونه سرمایه گذاری های فیزیکی به جای بازدهی و اثربخشی اقتصادی به ابزاری برای نارضایی و ایجاد تنش اجتماعی تبدیل می شوند. این نارضایی زمانی که فرصتی پیدا شود به التهاب و تنش اجتماعی می انجامد. در این شرایط دو گزینه پیش رو هست یا دولت سرکوب می کند یا امتیاز می دهد. اگر سرکوب صورت گیرد، پروسه توسعه از نو شروع می شود. اگر نه، دولت اجبارا تن به یک کار توسعه ای جدید می دهد و ... پس در یک نگاه عمومی چنین در می ابیم که توسعه در ایران به امری تصادفی تبدیل شده است.
قسمت سوم: تهیه و اجرای برنامه توسعه با تقویت نظام تحقیق امکان پذیر است
به برش زمانی پیش از انقلاب باز می گردیم، برنامه اول توسعه فهرستی از پروژه هاست. اما از برنامه دوم به بعد بویژه در برنامه پنجم تهاجمی جدی نسبت به ساختارهای سنتی جامعه ایران صورت می گیرد. در تصور شما در پس این تهاجم، عنصر جانشین اثباتی نیز وجود داشت یا تهاجم تنها به انگیزه دستیابی سریع به مدرنیسم تخیلی سازمان یافته بود؟
من ابتدا تاکید کنم که به هر حال یکی از معانی برنامه ریزی توسعه در هم ریختن ساختارهای سنتی و ایجاد ساختارهای مدرن است. نکته دوم هم این است که به هر حال ساختارهای مدرن را یکباره نمی توان ایجاد کرد، ولی وارد دوره ای شده ایم که به نظر نمی آید غیر از مدرنیسم راه دیگری وجود داشته باشد. از سویی بخشی از بحث سنت و مدرنیسم در فرهنگ انسان هاست و فرهنگ را در دوره ای کوتاه نمی توان تغییر داد. لذا به نظر من هم ساختارهای سنتی باید از همان ابتدا مورد تهاجم برنامه ریزی توسعه قرار گیرد. حتی اگر همان پروژه های موجود در برنامه اول که به آن اشاره کردید اجرا می شد این اتفاق می افتاد.
شما فراموش نکنید در همان برنامه اول و دوم که هنوز انسجام کلی برنامه ریزی شکل نگرفته بود، وقتی روستایی را تغییر می دهد. وقتی شما برق دارید کوچه هایتان روشن است، زندگی شبانه تان شکل دیگری پیدا می کند و با قبل متفاوت می شود. حتی بهره مندی از آب آشامیدنی سالم تاثیرات خاص خود را بر سنت به جا می گذارد. اما اینکه واقعا آگاهانه به دنبال ایجاد یک ساختار مدرن برآمده ایم من فکر می کنم اصلا نظام برنامه ریزی ایران هیچ زمان فرصت پیدا نکرده که آگاهانه به این مسائل بیندیشد، یعنی در ابتدای کار بحث منافع خارجی مطرح بود. همان طور که اشاره کردم بالدوین، در کتابش چنین نوشته بود که ما به عنوان مشاور به ایران آمده بودیم و اعتقاد داشتیم که مشکل ایران مشکل تکنولوژی عقب مانده است، باید در فنون تحول ایجاد کنیم و جاده و تاسیسات بسازیم. بعد از برنامه چهارم هم که درآمدهای سرشار نفت سرازیر شد دولت واقعا به خواب و خیال فرو رفت. پول زیاد و بحث "تمدن بزرگ" که من گاهی به عنوان "توهم بزرگ" از آن نام می برم موضوع روز شد. بعد از انقلاب هم هیچ کار جدی عملی در این زمینه صورت نگرفته است. زمزمه همیشه بوده، اما بحث جدی و طراحی نه. لذا پاسخ به پرسش شما این است که بله تهاجم صورت گرفته، گاهی آگاهانه، گاهی ناآگاهانه، ولی هیچ وقت نظام برنامه ریزان ایران فرصت پیدا نکرده که به مدرنیسم براساس اصول ویژه و عملی بیندیشد و سعی کند آن را سامان بدهد.
وقتی به نظام برنامه ریزی ایران نگاه می کنید به خصوص در دوران اخیر در می یابید اصلا برنامه ریزان ایران آگاه نیستند که ارتباطی بین نهاد سیاسی و نهاد رسانه های گروهی و نهاد قضایی و نهاد تامین اجتماعی و برنامه ریزی و اقتصاد وجود دارد. یعنی به نظر می رسد که برنامه ریزان ما حتی در دوران بعد از انقلاب اکثرا فکر می کنند که تولید بر اثر سرمایه گذاری فیزیکی به دست می آید و نهادسازی های اجتماعی و ساماندهی اقتصاد حتی در ذهن برنامه ریزان ما نیست و به مرحله ای نرسیده اند که این روابط را ببینند. یعنی ما هنوز از نظر مفهومی در مراحل اول برنامه ریزی هستیم. به عنوان مثال ما در ادبیات توسعه می گوییم اگر کشوری می خواهد وابسته نباشد باید نهادهای پرورش دهنده نیروهای نوآور خود را ایجاد کند، این نیروها الزاما دانشگاهی ها نیستند، این نیروها یا نیروهایی هستند که نوآوری سیاسی دارند یعنی سیاستمداران برجسته اند، یا دانشمند و نوآور علمی اند، یا مخترع و نوآور فنی اند، یا کارفرمای جدید و کارآفرین اقتصادی اند. خب پرورش و تربیت اینها نهادهای متناسب می خواهد و اگر این نهادها وجود نداشته باشند شما هیچ زمان نمی توانید از وابستگی رها شوید. باید سیاستمداران برجسته بیایند و محیط را آماده کنند، دانشمند بیاید مبانی علمی را بسازد، مخترع بیاید مبانی علمی را به مبانی فنی تبدیل کند و کارفرمای اقتصادی این روش های فنی را به طرف بازار ببرد و نهایتا این مجموعه باید در جامعه، بازی اقتصادی ایجاد کند این بازی بخش خدمات را گسترش دهد، شغل ایجاد کند و ...
وقتی شما اساسا به این حلقه ها و نهادها در برنامه ریزی تان فکر نکرده‌اید، برای دانشمندپروری، برای پرورش مخترع و غیره چه می توان کرد. اگر نظام برنامه ریزی به اینها نیندیشد به مفهوم آن است که هنوز وارد تفکر مدرنیسم نشده ایم، خوب طبیعی است که در کشور ما در هیچکدام از این موارد نهادی شکل نگرفته و این هم ناشی از تحولاتی است که به طور تصادفی در جامعه ما صورت گرفته است.
دکتر عظیمی در پاسخ به اینکه ایجاد طبقه متوسط که یکی از دغدغه های برنامه های توسعه بوده است تا چه اندازه توفیق حاصل کرده است خاطر نشان کرده بود: ابتدا باید معلوم کنیم که منظور ما از طبقه متوسط چیست؟ آیا منظورتان از طبقه متوسط کسانی هستند که وضع اقتصادی شان متوسط است؟ یا طبقه متوسط را به گونه ای دیگر باید تعریف کرد؟ در توضیح این نکته عنایت داشته باشیم که روزگاری در جهان، نظامی به نام نظام فئودالیسم وجود داشت در ایران هم گاهی می گوییم این نظام بوده یا نبوده من از این دیدگاه وارد نمی شوم. این نظام علی الاصول از نظر شیوه تولیدی با دو طبقه رابطه داشته، یکی طبقه کشاورزان و یکی طبقه حکام و اداره کننده امور. طبقه متوسط هم واقعا در آن نظام معنی نداشت یعنی در مناسبات تولیدی آدم هایی بودند که فرمان می دادند و آدم هایی بودند که فرمان می بردند. کشاورز فرمانبر بود، حاکم فرمانده بود و هر جا حاکم فرمان نمی داد سنت ها جاری بود. این مناسبات در جریان تحول تاریخی تبدیل به نظام سرمایه داری خالص شد.
نظام سرمایه داری خالص عمدتا به اواخر قرن هجدهم و احتمالا اوایل قرن نوزده اروپا مربوط می شود این نظام در حقیقت دو ویژگی اصلی داشت یکی پیگیری نفع شخصی و دیگری رقابت. این نظام جدید نیز دو طبقه داشت یکی طبقه سرمایه دار و یکی هم طبقه کارگر. در این نظام هم طبقه متوسط معنی نداشت. براساس این شیوه تولید که مبتنی بر بازار و قرارداد و دستمزد بود گروهی صاحب سرمایه شدند که فرماندهان تولید بودند و گروهی کارگر که فرمانبران تولید بودند. از دل این نظام یک نظام دیگر بیرون آمد که تحت عنوان دولت رفاه نامیده می شود در اینجا طبقه متوسط معنی پیدا کرد، چطور؟
داستان از این قرار بود که در ابتدای نظام سرمایه داری که تکنولوژی ساده و محدود بود اساسا کارگران نیروی کار ساده بودند، ولی به تدریج که سرمایه گذاری ها، افزایش پیدا کرد و تکنولوژی عمق بیشتری یافت. موسسات تحقیقاتی بزرگ و دانشگاه ها درست شد و با پیشروی تکنولوژی در صحنه تولید، تجمع و انباشت سرمایه و تعمیق تکنولوژی نیازمند گروهی شد که صاحب تخصص باشند. پس بین دو قشر صاحب سرمایه و کارگر قشری تازه جوانه زد. قشری که نه کارگر است نه صاحب سرمایه، نه فرمانده تولید است نه فرمانبردار تولید، و در حقیقت کارهای تحقیقاتی و مطالعاتی می کند و کارهای تخصصی درون واحد تولیدی را هم انجام می دهد. عرضه این بخش مثل کارگران ساده آنقدر زیاد نبود که دستمزدش در حداقل معیشت تعیین شود. قشر کارگر ساده هیچ وقت نمی توانست دارای مالکیتی باشد. اما این طبقه متوسط به دلیل برخورداری از دستمزد بالا در حقیقت صاحب مالکیت هم شد، نه مالکیت های بزرگ صاحبان سرمایه بلکه مالکیت میانی. این طبقه با تقویت جایگاهش امکان پس انداز و سرمایه گذاری پیدا می کند، در بازار کار با کارفرما راحت بحث می کند و بر سر دستمزد خود چانه می زند.
ببینید طبقه جدید آرام آرام از درون مناسبات تولیدی سرمایه داری سر بر می آورد. بعد وارد سیاست و دولت رفاه می شود و بخش قابل توجهی از ابزارهای سیاست به دست این طبقه می افتد و آرام آرام نظام دیگری را سامان می دهد. می دانیم که در کشورهایی که دولت رفاه دارند تامین و امنیت حق همگانی است. این ارزش طبقه متوسط است. بنابراین طبقه متوسط به این صورت رشد کرد. حال ببینیم واقعا توانستیم از طبقه متوسط خودمان انتظار داشته باشیم که طی برنامه ها در زمان کوتاهی سربرآورد؟ چون طبقه متوسط بدون گذر از این فرآیند قابل ایجاد نیست. وقتی ما ساختمان سازی می کنیم، برای پروژه های عمرانی نیاز به مهندس داریم. وقتی کارهای حقوقی مطرح می شود نیاز به وکیل داریم. وقتی مدرسه درست می کنیم نیاز به معلم داریم، وقتی دانشگاه درست می کنیم نیاز به استاد داریم، وقتی کارخانه درست می کنیم نیاز به متخصص داریم و الی آخر. همه اینها نطفه های شکل گرفتن طبقه متوسط است. به این معنا در دوره قبل از انقلاب رشد این طبقه شروع شد.
در کنار آن با توجه به درآمدهای نفت طبقه متوسط توانست پس انداز هم داشته باشد، خیلی سریع تر از آن چیزی که اقتصاد ایجاب می کرد، یعنی دستمزدی که می گرفت چون مقارن با دوره های درآمدهای فراوان نفتی بود به جای 30 درصد، 70 درصد و در مواردی 80 درصد و حتی 100 درصد بالای حداقل معیشت بود. لذا خیلی سریع توانست مالک خانه شود و احتمالا در کارهای تولیدی کوچک مشارکت کند. بنابراین طبقه متوسط به سرعت شروع به رشد کرد ولی این دوره خیلی کوتاه بود، یعنی قبل از اینکه این طبقه بتواند گسترش پیدا کند و مهم تر از آن، قبل از اینکه بتواند وارد دنیای سیاست بشود و ارزش های خودش را نشان بدهد آن سیستم بهم ریخت. بنابراین تصور من این است که بعد از انقلاب طبقه متوسط طبقه کاملا گیج و آشفته ای شد، چرا که ضمن اینکه بالاخره گروهی شده بود و تخصصی داشت ولی هنوز در دنیای سیاست جایی نداشت. تازه می خواست وارد این دنیا بشود که سیستم بهم ریخت و انقلاب شد. این طبقه نوپا در جریان این انقلاب به شدت لطمه خورد چرا که انقلاب به دلایل تاریخی در ابتدا نگرش خوبی نسبت به طبقه تحصیلکرده و متخصص نداشت و مسئله تا آنجا پیش رفت که تخصص در مقابل تعهد قرار گرفت و ضد ارزش شد. طبقه متوسط هم اصلا پایگاهش همین آموزش ها و تخصص ها است. طبیعی است که در این فرآیند این قشر مورد عناد قرار گرفت. به هر حال نظام قبل از انقلاب بهم ریخت. اتفاقا امروز هم یک طبقه تحصیلکرده وسیع ایجاد شده که یک میلیون و چهارصد هزار دانشجو را در بر می گیرد. اکنون بخش فرهنگی طبقه متوسط خیلی وسیع تر از دوران قبل از انقلاب رشد کرده ولی مشکل کنونی طبقه متوسط دوتاست، قبل از انقلاب یکی بود.
قبل از انقلاب مشکل این بود که این طبقه اقتصاد و آموزش را داشت ولی وارد دنیای سیاست نشده بود. الان طبقه متوسط فقط در بخش فرهنگی خود آموزش دارد، نه اقتصادش را توانسته سامان دهد و نه از سیاست توانسته سر برون آورد. اما چون در حال گسترش است، خود عامل تنش اجتماعی در ایران هست و خواهد بود.
دکتر عظیمی با اشاره به تجربیات خود در سازمان برنامه و بودجه ادامه داد: بنده کارم را از سال 1360 در سازمان برنامه شروع کردم، البته قبل از انقلاب هم در مرکز برنامه ریزی ایران که وابسته به سازمان برنامه و سازمان ملل بود چند سالی تجربه کار داشتم. در 1360 در سازمان برنامه با شروع کار برنامه ریزی مواجه شدم. در همان زمان به دلیل سوابق تحصیلی به عضویت ستاد برنامه منصوب، و در سازمان برنامه با سایر همکاران شروع به کار کردم. در همان زمان سوالی برایم مطرح بود و بعدا هم دیدم واقعا سوال درستی است. یکی از اشتباهاتمان در برنامه ریزی چه قبل و چه بعد از انقلاب این بود که به رغم اینکه من و دیگران تحصیلات بسیار خوبی در دانشگاه های مطرح جهان داشتیم ولی علی الاصول نباید بدون تجربه وارد ستاد برنامه ریزی کشور می شدیم که شدیم. به هر حال این اتفاق افتاد. اینک چند محور از تجارب 8 ساله حضور در سازمان برنامه را مطرح می کنم. من آموزش های وسیعی را در سازمان برنامه توانستم کسب کنم که این عمدتا ناشی از فضای حاکم بر سازمان برنامه بود. همکارانی که واقعا در پی توسعه کشور بودند. همه ما در فضایی بودیم که ذهنمان معطوف به یافتن طرح و راه حل بود. فکر می کردیم، مطالعه می کردیم، بحث می کردیم، تجارب را بررسی می کردیم، سیاست را پیشنهاد می کردیم، از سیاست ها انتقاد می شد، دنیای واقعا زنده ای داشتیم. من در کنار حضور در سازمان برنامه این شانس را داشتم که با بازگشایی دانشگاه ها به طور نیمه وقت به تدریس بپردازم. لذا سال های 60 تا 68، دوران بسیار سازنده ای برای من بود. چون از یک طرف درگیر تدریس و فکر و اندیشه بودم و از طرف دیگر درگیر کارهای عملی سازمان برنامه، و چون تدریسم هم در همان زمینه بود. بنیان های فکری ام در عمل به محک آزمون تازه ای خورد و افق های تازه ای برایم ایجاد شد.
من متوجه شدم که ما یک مشکل اساسی داریم. مشکل این بود که مدیریت کلان سازمان برنامه درک نمی کرد که سازمان برنامه یک سازمان تخصصی است نه یک دستگاه اداری. این نقیصه مسئله ایجاد می کرد به عبارت دیگر بحث این است که در یک سازمان تخصصی آیا تصمیم گیری با رئیس است؟ چه نوع تصمیم گیری هایی با اوست؟ مثلا یک بیمارستان تخصصی مدیر دارد ولی می دانیم که در مورد جراحی شدن یا نشدن بیمار، مدیر بیمارستان نمی تواند تصمیم بگیرد بیمار جراحی بشود یا نشود. پزشک است که تصمیم می گیرد در زمان جراحی چه کار بکند، چه کار نکند؟ این اصلا ربطی به مدیر بیمارستان ندارد، مدیر بیمارستان حوزه های دیگری را اداره می کند. یکی از مشکلات اساسی این است که مدیران مملکت هنوز به این برداشت نرسیده اند که سازمان برنامه یک سازمان تخصصی است مثل بیمارستان. لذا رییس سازمان برنامه نباید تصمیم گیر باشد یا رییس گرفته می شود و اگر رییس تصمیمی نمی گیرد به دلیل کمبود وقت و نرسیدن به همه امور است.
بنده در تجربه حس کردم سازمان برنامه ایران یک سازمان منظم اداری است. یک سازمان تخصصی نیست نه اینکه متخصص ندارد واقعا متخصصین برجسته ای در سازمان برنامه بودند و هستند، در زمانی که بنده در سازمان بودم در همان کریدوری که کار می کردیم شاید 6 - 5 نفر دکترای اقتصاد وجود داشت، هنوز هم تحصیل کردگان زیادی در سازمان هستند. ما در جلسات متعدد می دیدیم که رییس سازمان با همه متخصصان وارد بحث تخصصی می شود، کدام رییس سازمان می تواند تا این حد تخصص داشته باشد که با متخصصان در حوزه های مختلف وارد بحث شود؟ ما همان موقع هم می گفتیم که این شیوه مشکلاتی ایجاد می کند یعنی شما به عنوان رییس یا تصمیم گیر وقتی وارد یک بحث تخصصی می شوید چه در زمینه آب، چه کشاورزی، چه صنعت، چه فرهنگ و ... در همه این زمینه ها سازمان برنامه متخصص دارد. خوب دو حالت اتفاق می افتد یا متخصص شما نگران وضعیت زندگی و معاش خود است بنابراین مجبور است حرف های رییس را بپذیرد که در این حالت محتوا فدا می شود یا اینکه این متخصص مقابل رییس مقاومت می کند و حرفش را می زند که آن وقت دچار مساله شده و دستگاه از متخصص خالی می شود، به هر حال نتیجه منفی است. باید این مهم درک شود که سازمان برنامه یک سازمان تخصصی است نه اداری و نه سیاسی.
محور دیگر آن است که سازمان برنامه ایران متاسفانه خودش را تهیه کننده برنامه توسعه می داند که این هم استنباط غلطی است. هیچ دستگاهی در هیچ کشوری توان تهیه برنامه با محتوای علمی را ندارد، برای اینکه یک برنامه نیازمند همه تخصص هاست، سازمان برنامه اگر بخواهد تهیه کننده برنامه باشد باید تمامی متخصصان برجسته کشور را دعوت کند، لکن چنین امری مقدور نیست. در تجارب کشورهای موفق، سازمان برنامه خود را دبیرخانه تهیه برنامه می داند یعنی وقتی برنامه می خواهد تهیه شود سازمان برنامه می گوید من یک پایگاه اطلاعاتی هستم، اطلاعات و آمارهای کشور را مرتب کرده ام، کارهای تکنیکی برنامه را می توانم انجام بدهم، انواع مدل ها را می توانم بسازم، رایانه دارم، متخصص دارم، قدرت سازماندهی دارم، امکانات دارم و ... اما همه این امکانات اجازه نمیدهد تا این سازمان، برنامه صنعت را تهیه کند. در این شرایط فراخوان می دهند و یا سراغ متخصصان خاص اعم از مدیران، کارفرمایان و صنعتگران و اتحادیه کارگری می روند و از مجموعه آنها شورای تهیه برنامه صنعت تشکیل می دهند. یک نماینده هم از سازمان برنامه به عنوان دبیر شورا با اختیار و قدرت تصمیم گیری منصوب می کنند. به طور خلاصه سازمان برنامه باید بپذیرد که دبیرخانه تهیه برنامه باشد و نه تهیه کننده برنامه.
محور بعدی باز به تلقی ها مربوط می شود. متاسفانه سازمان برنامه چنین تصور می کند که قادر است برنامه جامع تهیه کند. در تجارب جهانی حتی یک برنامه جامع موفق که دارای محتوای علمی باشد وجود ندارد. اگر این تصور تداوم یابد، برنامه های توسعه در ایران فقط روی کاغذ تعادل خواهند داشت.
مشکل بعدی آن است که در سازمان برنامه " تحقیق " صاحب جایگاه اصلی خود نیست. در همین حال به تقویت نظام مهندسین مشاور، پیمانکاری و ... هم نمی اندیشد. خروج من از سازمان برنامه به این دلیل بود که امیدی به اصلاح مشکلاتی که عنوان کردم، نداشتم و لذا حس نمی کردم که بتوانم در سازمانم کارا باشم. از آنجا که احساس می کردم نیازمند مفهوم‌سازی در امر توسعه هستیم، تلاش سال های اخیر خود را در این زمینه مصروف نموده ام و احساس می کنم که تصمیم غلطی نگرفته ام. تاکید می کنم به رغم 50 سال سابقه برنامه ریزی هنوز در مراحل اولیه برنامه ریزی توسعه یعنی در مرحله ای هستیم که نیاز اصلی آن مفهوم سازی است.
- https://www.isna.ir/news/8203-08660.15063