منشا قدرت برنامه و بودجه، بودجه است نه برنامه
فارس: درباره ساختار برنامه ریزی در ایران و مفاهیم بنیادین آن نظرات شدیداً متفاوتی بین کارشناسان وجود دارد. بعضی کارشناسان مانند مرحوم دکتر حسین عظیمی معتقدند برنامه ریزی متمرکز که در ایران نهادینه شده متاثر از نظام های برنامه ریزی متمرکز کمونیستی است. عده دیگری معتقدند سازمان مدیریت باید به همین شکل باقی می ماند و حداکثر با اصلاحاتی به کار خود ادامه می داد. بعضی دیگر از کارشناسان می گفتند سازمان مدیریت تبدیل به یک کارتل اقتصادی شده است و بعضی دیگر معتقدند نظام برنامه ریزی در ایران سودایی است و در خیال سیر می کند. با توجه به این موارد ساختار مطلوب برنامه ریزی در ایران چیست و سیری که تاکنون در تغییر ساختارهای مکرر سازمان برنامه از ابتدا تاکنون شاهد آن بوده ایم به سوی بهبود حرکت کرده است یا نه؟
برکشلی: بحث ماهوی برنامه بحث بسیار مهمی است که هم در داخل کشور و هم در سطح بین المللی دیدگاه های متفاوتی درباره آن وجود دارد. ساختار برنامه ریزی مبحث دیگری است و اینکه این سازمان چگونه باید شکل بگیرد قطعا منبعث از نگرش کلی ما نسبت به برنامه ریزی خواهد بود.
بعد از جنگ جهانی دوم کشورهای در حال توسعه قدرتی یافتند و دنیا هم به سمتی حرکت می کرد که مایل بود این کشورها آرام آرام به خیز اقتصادی برسند و توسعه پیدا کنند. این کشورها ساختار لازم برای این کار را نداشتند و جامعه آنها نیز آمادگی مورد نیاز را نداشت و همچنین کارآفرینان لازم با منابع مالی و توانایی فکری در این کشورها وجود نداشت.
کشورهای غربی و به خصوص آمریکا نیز در این خصوص بسیار فعال عمل کردند و شرکت های خصوصی متعددی در غرب به کشورها برای طراحی برنامه های عمرانی کمک می کردند که این کمک ها بعضا با یاری دولت های خودشان و بعضا با انگیزه های مالی انجام می شد. منجمله در ایران در 1327 برنامه 7 ساله اول تحت عنوان نقشه آبادانی ایران اجرا شد و به دنبال آن برنامه 7 ساله دوم اجرا شد و شرکتی به نام موریسون که خصوصی و در نیویورک مستقر بود به ایران آمد و برنامه ریزی برای ایران را آغاز کرد. در آن زمان اصلا بحث بودجه در سازمان برنامه مطرح نبود. قرار نبود در سازمان برنامه اساسا بودجه ریزی انجام شود.
برنامه های اولیه فقط تخصیص منابع بود یعنی مفاهیم برنامه ریزی هنوز شکل نگرفته بود. باید اشاره کنم که عموما دو نگرش در برنامه ریزی های اولیه وجود داشت. اول نگرش بخشی بود یعنی مزیت های نسبی مناطق مختلف کشورها استخراج می شود که اصطلاحا به آن آمایش سرزمینی می گویند و بر اساس این آمایش سرزمینی برنامه ریزی می کنند.
در واقع این نگرش یک نگرش تاریخی و بلکه باستانی به مفهوم برنامه ریزی بود و در گذشته های دور نیز این رویه را اعمال می کردند. مثلا استان خراسان در تاریخ ما مرکز ثقل اقتصاد بازرگانی، کشاورزی و صنعت بوده است.
نگرش دوم نگرش بخشی است که مدرن تر از نگاه قبلی است و به مزیت های کشاورزی، صنعت، بازرگانی و خدمات می پردازد. در واقع آنچه که بعدا به نام انقلاب سفید در ایران انجام شد در پاسخ به مشکل ناسازگاری برنامه ها با وضعیت اقتصاد بود. یعنی برنامه صنعت را به عنوان بخش محوری در نظر گرفته بود در حالی که ساختار اقتصاد ایران کشاورزی بود. اصلاحات ارضی از جمله تمهیداتی بود که برای حل این تناقض به کار برده شد.
فارس: سازمان برنامه طراحی انقلاب سفید را بر عهده داشت؟
برکشلی: در آستانه دهه 1340 گروهی از اتاق بازرگانی نیویورک به ایران آمدند و تمایل داشتند توانایی ها و پتانسیل های اقتصادی ایران را مورد ارزیابی قرار دهند تا مشخص کنند ایران چقدر برای خیز اقتصادی آمادگی دارد.
در آن زمان ارزیابی آمریکایی ها این بود که ایران می تواند کشور اصلی منطقه در برابر خطر شوروی باشد، آن گروه دوباره به ایران سفر کرد و هر بار هم مدت زیادی یعنی بیش از یک ماه در ایران ماندند. آقای وارن به عنوان رهبر گروه وقتی به آمریکا بازگشت یک گزارش منفی ارائه کرد و گفت متاسفانه در ایران کارآفرینان و صاحبان سرمایه کیف به دست هستند. گفت من با هر کسی مصاحبه می کنم به گونه ای آماده فرار از ایران است و می گویند در سویس، فرانسه، آمریکا و دیگر نقاط جهان فلان دارایی ها را داریم.
وارن می گوید من نمی دانم چرا اینها تمایل نداشتند در خود ایران سرمایه گذاری کنند. یعنی نقطه عکس کشورهایی مانند هند و حتی پاکستان که سرمایه دار ریشه در خاک دارد و می خواهد منابع مالی را در کشور خود سرمایه گذاری کند.
در آن زمان یکی از توصیه های وارن آن بود که این ساختار باید شکسته شود. انقلاب سفید یکی از تبعات و آثار آن گزارش بود. وارن توصیه جالب دیگری به دولت ایران کرد آن بود که کارآفرینان شما بازاری و عموما مذهبی هستند، این قشر قابلیت سرمایه گذاری مدرن امروزی را ندارد و لذا باید این شرایط را کاملا دگرگون کنید و سرمایه های روستایی را به شهرها بکشانید.
فارس: صراحتاً توصیه کرد فئودالیزم روستایی را به شهرها بکشند؟
برکشلی: بله. توصیه دیگر وارن به آنها بود که افراد تحصیل کرده خارج را وارد سیستم های دولتی کنید و درباره فساد مالی آنها اغماض کنید و اجازه دهید اینها تا حدودی دست در خزانه کرده و منابع را بیرون بیاورند چرا که آنها فکر دارند اما پول ندارند.
فارس: دولت ایران به توصیه‌های وارن عمل کرد؟
برکشلی: بخشی از توصیه های وارن در عمل انجام شد، بخشی از آن عملی نبود و اجرای بخشی از آن نیز با افت و خیز و فراز و نشیب همراه بود. سازمان برنامه و بودجه بعد از دو برنامه اول و دوم 7 ساله در برنامه سوم بعد از انقلاب سفید تازه شکل و شمایل یک سازمان برنامه به معنای امروزی را به خود گرفت تا دولت بتواند منابع را براساس اولویت ها به حوزه های اقتصادی و شهرهای مختلف تخصیص دهد. یعنی نگرش برنامه به صورت توامان بخشی و منطقه ای بود. محور این سازمان صنعت و کشاورزی صنعتی بود و از این نظر به اقتصاد ملی می نگریست.
نکته جالب آن است که مانند اغلب کشورهای پهناور صاحب منابع و ذخایر غنی، جایگزینی واردات به جای توسعه صادرات نقش محوری در برنامه های ایران داشت. یعنی عزم بر ایجاد صنایعی بود که جایگزین کالاهای وارداتی را تولید کنند. اغلب کشورهای آن زمان مانند برزیل، هند و آرژانتین، چین همین رویه را در دستور کار داشتند. کشورهای کوچک مانند سنگاپور، مالزی، تایوان و امثال آن چون منابعی در اختیار نداشتند به دنبال توسعه صادرات رفتند.
فارس: ظاهرا کشورهایی که توسعه صادرات را دنبال کردند از گروه اول موفق تر بودند ...
برکشلی: البته تحت شرایط آن زمان آن کشورها چون منابع نداشتند به این سمت رفتند. جایگزینی واردات بر حمایت از صنایع نوزاد مبتنی است اما مشکلی که اغلب آن کشورها به خصوص ایران پیدا کردند آن بود که صنایع نوزاد تقریبا برای همیشه نوزاد باقی ماندند و هرگز رشد نکردند.
کشورهایی مانند هند، چین و برزیل و آرژانتین دوران محدودی را برای دوره نوزادی صنایع قائل شدند و از آن به بعد صنعتی که رشد نمی کرد باید از بین می رفت. اما ما برای همیشه این صنایع را نوزاد فرض کردیم و اینها باید از انواع یارانه های پنهان و آشکار بهره می بردند تا دوران نوزادی را سپری کنند. همین حمایت ها دوران نوزادی آنها را طولانی و اساسا دائمی کرد، کما اینکه الان صنایع فولاد ما با مشکل گرانی منابع انرژی مواجه هستند. با واقعی تر شدن قیمت های انرژی صنایع ساختمانی، پتروشیمی و کود شیمیایی نیز با مشکلات مشابهی مواجه هستند.
به دلیل آنکه این صنایع پتانسیل جهش های بزرگ و خارجی را نداشتند. یعنی نمی توانستند وارد بازارهای بین المللی شوند. در هند سازمان برنامه می گوید صادرات کن یا بمیر. این شعار برای آنها حکم شعار نه شرقی، نه غربی برای ما را دارد. یک کودک هندی به هر چیزی نگاه می کند به این فکر می کند که چگونه بخشی از آن را صادر کند.
این شعار فرازهایی از اقتصاد مقاومتی را در دل خود دارد، اما متاسفانه ما الان می گوییم واردات کن یا بمیر. یعنی همه دنبال آن هستند که چگونه ماشین گران قیمت وارد کنند که در جامعه مشکل ایجاد نشود.
فارس: این شعار چطور در هند نهادینه شد؟ سیستم برنامه ریزی در هند چطور عمل می کرد که توانایی تولید گزاره های موثر و عمیق اقتصادی و سپس تبدیل آن به یک خواسته و عزم ملی را داشت؟ علیرغم وجود سازمان برنامه در ایران چرا ایران موفقیت مشابهی در این امر نداشته است؟
برکشلی: باید بگویم برنامه به حدی موضوع اولویت داری بود که کشورهای پهناور و صاحب جمعیت در بالاترین سطح به آن می پرداختند. جواهر لعل نهرو نخست وزیر هند همزمان اولین رئیس سازمان برنامه هند بود. بعد از نهرو رؤسای دولت بعدی یعنی آقای شاستی و خانم ایندیرا گاندی خودشان سازمان برنامه را مدیریت می کردند.
در ایران اولین رئیس سازمان برنامه عبدالرضا پهلوی بود. چرا که او تنها فرد تحصیلکرده خانواده شاه بود. خانواده شاه اغلب تنها دیپلم داشتند و او تنها کسی بود که در میان آنها لیسانس داشت. آنها به قدری از این مدرک لیسانس مشعوف شده بودند که ریاست این سازمان مهم را به او داده بودند.
طبعا تفاوت زیادی وجود دارد بین اینکه رئیس سازمان برنامه کشوری عبدالرضا پهلوی باشد و اینکه رئیس سازمان برنامه کشوری جواهر لعل نهرو باشد. شعار صادر کن یا بمیر export or die توسط خود نهرو ساخته شد. اگر کشوری صادر نکند محکوم به مرگ است.
البته آرام آرام در حال حاضر برنامه در حال خارج شدن از اولویت های آنها است، یعنی شما قرار نیست تا ابد برنامه ریزی کنید. بحثی که مرحوم دکتر حسین عظیمی داشتند نیز همین بود که یک کشور نباید الی الابد برنامه ریزی کند، کشور به جایی می رسد که روی پای خود می ایستد و افراد بدون اینگونه برنامه ریزی ها کار خود را انجام می دهند من باور ندارم برنامه ریزی در زمان حاضر اولویت دهه های 50 و 60 و 70 را داشته باشد. کما اینکه الان چین هم به تدریج برنامه را کنار می گذارد.
اهمیت و اولویت برنامه و اقتصاد برنامه ریزی شده مربوط به زمانی است که تخصیص منابع به خوبی صورت نمی گیرد و یک سازمان نظارتی باید این کار را بر عهده بگیرد. بعد از عبور تدریجی از این مرحله سایه سنگین دولتی آرام آرام از این حوزه برداشته می شود. یعنی برنامه از حالت تکلیفی به هدایت گری تغییر ماهیت می دهد و مسیر افراد مشخص می شود.
سازمان برنامه همیشه افراد قابل و توانا را جذب می کرد، بهترین کارشناسان ما قبل و بعد از پیروزی انقلاب در سازمان برنامه بودند اما بحث مشکلی که دولت آقای احمدی‌نژاد با سازمان برنامه پیدا کرد مربوط به ساختار سازمان برنامه و تفاوت مبنایی برنامه و بودجه است.
سازمان برنامه به نوعی حس می کرد دستگاه ها جیره‌خوار آن هستند، یعنی پول همه دستگاه ها وارد خزانه می شد خزانه بر اساس بودجه در اختیار سازمان برنامه بود و آنجا بود که منابع تخصیص می یافت. وزارتخانه‌ها در برابر این شرایط مقاومت می‌کردند، صنعت نفت باید همه درآمدهای خود را به خزانه واریز می کرد و برای برنامه های توسعه‌ای خود باید از خزانه پول می گرفت. به همین دلیل هرگز در صنعت نفت انباشت سرمایه اتفاق نیفتاد.
شرکت ملی نفت ایران به عنوان دومین شرکت بزرگ نفتی جهان باید در اقصی نقاط جهان سرمایه گذاری کند. در آسیای میانه و قفقاز ما شانس های بسیار مهمی را از دست دادیم. هندی ها به ما می گفتند ما پول و تکنولوژی می آوریم شما هم دانش فنی و تجربه اجرایی و مزیت ارتباطات و فاصله نزدیک را روی میز بگذارید تا با هم در آسیای میانه کار کنیم ما نتوانستیم.
فارس: دلیل آن مسأله عدم انباشت سرمایه بود؟
برکشلی: بخش مهمی از آن به دلیل مساله انباشت سرمایه بود، البته نگرش بین المللی هم نداشتیم. این موضوع تنها مربوط به نفت نیست در بقیه حوزه ها هم همین گونه است. ما قدیمی ترین شرکت هواپیمایی خاورمیانه را داریم، باید در اقصی نقاط جهان در حال پرواز باشیم و سرمایه گذاری کرده باشیم. در راه آهن و کشتیرانی هم همین گونه است، چون هر چه درآمد داشته اند به دولت داده اند تا دولت هم به آنها بودجه اختصاص دهد و بتوانند امورات خود را بگذراند. به همین دلیل نه انباشت سرمایه اتفاق افتاد و نه فرهنگ آن شکل گرفته است.
دولت به جای آنکه از شرکت های دولتی مالیات بگیرد و اجازه دهد آنها منابعی داشته باشند و برای بهینه کردن فعالیت خود تلاش کنند این کار را نکرده است. این یکی از مشکلاتی است که سازمان برنامه و بودجه داشته است. در نگاه منطقه ای هم مشکلات مشابهی وجود داشت. یعنی به قدری اقتدار مرکزی سازمان برنامه زیاد شده بود که برنامه و بودجه استان ها به حاشیه رفته بود و پتانسیل و قابلیت برنامه ریزی منطقه ای و آمایش سرزمینی را از دست داده بودند، بنابراین به نظر می رسد مقوله برنامه با مقوله بودجه سنخیت ندارد.
ما در عین حال یک وزارت اقتصاد و دارایی داریم که در آن اقتصاد یک مقوله و از جنس برنامه و دارایی یک مقوله دیگر و از جنس بودجه است. در وزارت اقتصاد منشاء قدرت همیشه دارایی بوده است و نگرانی آن نحوه دریافت دارایی های مالی بوده است. به همین دلیل وزارت اقتصاد هیچ گاه کار اقتصادی انجام نداد و محور کار آن مالیات بود. قوی ترین معاون آن نیز معاون مالیاتی بود. معاون مالیاتی به قدری قدرت داشت که حتی گاهی قبل از وزیر اقتصاد معاون مالیاتی وزارت اقتصاد انتخاب می شد. به همین دلیل امر اقتصاد و برنامه ریزی ما باید یک مجموعه را شکل دهد و بخش بودجه و دارایی مجموعه دیگری را شکل دهد.
در شرایط فعلی منشا قدرت وزارت اقتصاد و دارایی بخش دارایی است و نه اقتصاد. منشا قدرت برنامه و بودجه نیز بودجه است نه برنامه. چون این مطلبی است که دستگاه ها به صورت عملی با آن روبرو هستند. زمانی که آقای آقازاده وزیر بود من این مطلب را به ایشان منتقل کردم ایشان استقبال کرد و گفت این مطلب را مکتوب کن و آن را به نخست وزیر ارائه کرد و قرار شد این مطلب در کمیسیون تبصره 3 مطرح شود.
در کمیسیون تبصره 3 نمایندگان اقتصادی وزارتخانه ها گرد هم می آمدند و درباره مشترکات اقتصادی رایزنی و تبادل نظر می کردند. از وزارت نفت بنده در این کمیسیون شرکت می کردم چون وزارت نفت معاون اقتصادی نداشت. بنده لزوم جدا شدن برنامه از بودجه را در کمیسیون تبصره 3 مطرح کردم اما از آن استقبال نشد و سازمان برنامه و بودجه آن را وتو کرد. سازمان احساس کرد اقتدار آن کم می شود در حالی که ما چنین نظری نداشتیم.
زمانی که بحث عضویت ایران در سازمان تجارت جهانی مطرح شد کمیسیون تبصره 3 احیا شد و نمایندگان اقتصادی دستگاه ها در آن حضور یافتند دوباره بنده این مطلب را مطرح کردم اما با آن موافقت نشد. الان که بحث احیای سازمان مدیریت مطرح شده به جای آنکه سازمان را با ایرادات مهم قبلی احیا کنیم بهتر است از فرصت استفاده کرده و این تغییر ساختار را عملیاتی کنیم یعنی بخش برنامه با اقتصاد و بخش بودجه با دارایی ترکیب شود.
اگر بخش برنامه با اقتصاد و بخش بودجه با دارایی ترکیب شود سازمان برنامه خواهد توانست واقعا برنامه ریزی کند و مدیریت مالی کشور به وسیله بودجه و در وزارت دارایی انجام شود.
بخش دوم
در بخش اول گفت و گوی فارس با فریدون برکشلی رئیس اسبق امور اوپک ایران و عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی درباره الزامات احیای سازمان مدیریت و برنامه ریزی، وی بزرگترین نیاز نظام برنامه ریزی ایران را جدا کردن بخش بودجه از بخش برنامه ریزی معرفی کرد. وی دیگر چالش مهم نظام قدیمی برنامه ریزی در اقتصاد ایران را جلوگیری از انباشت سرمایه و به تبع آن جلوگیری از خیز اقتصادی کشور دانسته بود.
در بخش دوم این گفت و گو که در پیش روی شما قرار دارد رهبر گروه انرژی وین تاکید می کند که عصر برنامه ریزی متمرکز دولتی مدت ها است که به پایان رسیده است و در عین حال معتقد است مسیر اصلاح سازمان برنامه از درون خود آن سازمان می گذرد. وی همچنین از تخصیص رانت در سیستم برنامه ریزی سازمان مدیریت سخن گفته، درباره روند اشتباه تصویب طرح ها در سازمان مدیریت و اعلام بالاتر قیمت نفت در بودجه ایران نسبت به دیگر کشورها توضیحاتی خواندنی ارائه کرده است.
فارس: شما تفکیک برنامه از بودجه ریزی را یکی از مهم ترین الزامات ساختاری احیای سازمان مدیریت معرفی کردید. دیگر الزامات تجدید ساختار نظام برنامه ریزی کشور را چه می‌دانید؟
برکشلی: در اثر تحریم ها بخش خصوصی ما چابکی ویژه ای پیدا کرده است. چابکی بخش خصوصی نسبت به 3 یا 4 سال گذشته محسوس است. چرا که متوجه شده اند کسی پشتیبان آنها نیست و خودشان باید مشکلشان را حل کنند. به این چابکی باید خیلی بها داد و به بخش خصوصی اجازه داد برای خود برنامه ریزی کند.
فارس: منظور شما این است که از برنامه ریزی متمرکز دولتی دور شویم؟
برکشلی: دقیقا. برنامه ریزی به سبک قدیم که برای هر روستایی و شهری برنامه ریزی می‌کرد، باید تغییر کند و اجازه دهیم در کشوری با این عظمت و پهناوری بخش های اقتصادی برای خود برنامه ریزی کنند و دولت بیشتر به بسترسازی و هدایت در اقتصاد بپردازد.
علیرغم همه مشکلات و تنگناهای موجود بنده ایران را یک کاندیدا بسیار حائز شرایط برای عضویت در کشورهای «بریکس» یعنی 5 کشور تازه صنعتی شده می دانم. به نظر من ایران قبل از بسیاری از کشورها می تواند به بریکس بپیوندد و بعد از برزیل، چین، هند، روسیه و آفریقای جنوبی ششمین عضو این گروه باشد و بتواند برای مدت مستمر و قابل دوام رشد تولید ناخالص داخلی حدود 5 درصد را تجربه کند. باید تاکید کنم که خیز اقتصادی متاثر از انباشت سرمایه است و بدون آن ممکن نخواهد شد.
فارس: شما به خوبی تشریح کردید که سازمان برنامه از نظر تمرکز قدرت وضعیت بسیار نامطلوبی پیدا کرده بود و البته دولت نهم ترجیح داد به جای اصلاح کلا ساختار آن را عوض کند. اگر قرار باشد سازمان مدیریت احیا شود آیا باید نظام برنامه ریزی متمرکز را پیگیری کند یا این شیوه باید تغییر کند و تمرکز برنامه ریزی کمتر شود. سازوکار رسیدن به این هدف چیست؟
برکشلی: بی تردید عصر برنامه ریزی به شیوه قبلی به سر آمده است اما تغییر آن ساختار باید از مسیر سازمان برنامه عبور می کرد نه مسیری خارج از آن و حذف این سازمان. این اتفاق یک بار هم ابتدای انقلاب افتاد. آقای دوزدوزانی در سازمان برنامه را بستند و عکس آن هم در روزنامه ها منتشر شد که 700 - 800 کارمند جلوی در سازمان در خیابان مانده بودند. جراحی کردن ساختاری که عملکرد مناسبی ندارد از بیرون آن ساختار کار اشتباهی است. یعنی خود سیستم باید مشکل را درک کند و به فرآیندهای خود اصلاحی و بازسازی خود برسد.
در مواردی می بینیم که سازمان برنامه در این اواخر یعنی قبل از انحلال برون سپاری می کرد و کار را به کارشناسان بیرون از سازمان می سپردند. با این حال فضای کنونی اقتصاد ایران و اقتصاد جهانی و به خصوص با توجه به تحریم ها اجازه آن تمرکز سابق در برنامه ریزی را نمی دهد. لذا راه حل ما راه حل دهه 60 نیست. در دهه 60 فشارهای بین المللی و محدودیت های داخلی شرایط را روز به روز درونگراتر و متمرکزتر می کرد اما آن دوران به سر آمده است. الان باید در جهت عکس با دیدگاه گشوده تری حرکت و نقشه راه جدید کشور را طراحی کنیم. دلیل دوام ما در مقابل تحریم ها نیز تا حدودی زیادی ناشی از همین بوده است.
فارس: یعنی به دلیل عدم تمرکز در برابر تحریم ها مقاومت کرده ایم؟
برکشلی: بله، ما گشایش زیادی ایجاد کردیم که در بعضی از مواقع اجتناب ناپذیر بوده است اما همان اقدامات ناگزیر هم کمک زیادی به ما کرده است. الان هر تولید کننده ای باید احساس کند بخشی از تولید خود را باید صادر کند یعنی تولید او باید قابل رقابت بوده و بتواند بخشی از تولید را صادر کند و با منابع حاصل از آن برای ادامه حیات خود برنامه ریزی کند. کنار گذاشتن ترس از حضور بین المللی یکی از الزامات این امر است. همچنین کنار گذاشتن ترس از حضور خارجی ها در ایران.
در خود شرکت ملی نفت مقاومت شدیدی درباره حضور شرکت های خارجی در نفت ایران وجود داشت. در واقع مقاومت ما زمانی کم شد که آنها دیگر نیامدند و ما به دنبال آن رفتیم که شرکت های خارجی به نفت ایران بیایند. این مساله را باید به عنوان یک واقعیت پذیرفت که انحلال سازمان مدیریت یک پاسخ نادرست به یک پرسش درست بود. این درست است که دیگر آن نظام برنامه ریزی متمرکز و سنگین دولتی جواب نمی دهد اما به یک روش نادرست تلاش کردیم این مشکل را حل کنیم.
فارس: آقای دکتر پاسخ درست و روش صحیح برخورد با این مساله و اصلاح این ساختار چه بود؟
برکشلی: پاسخ درست همان بحثی است که پیش از این به آن اشاره کردم. یعنی نگاه بین المللی به اقتصاد ملی. الان مفاهیم اقتصاد ملی با قبل عوض شده است. این دوران مضیقه و تنگنا به سر می آید و این شرایط دائمی نیست. معنا و مفهوم نگاه بین المللی به اقتصاد ملی آن است که بخش های مختلف نباید در قید و بند یک نظام برنامه ریزی متمرکز قرار بگیرند. بخش خصوصی باید بتواند حرف خود را بزند و راه خود را برود.
به یاد می آورم در همان کمیسیون تبصره 3، معاون بین المللی هلال احمر مطرح می کرد که هلال احمر با توجه به کمبود سرنگ در کشور قصد دارد سرنگ بسازد. به ایشان می گفتند دو موافقت اصولی برای ساخت سرنگ صادر شده است و دیگر صادر نمی کنیم. غافل از آنکه شاید 70 درصد از طرح های صاحب موافقت اصولی اصلا عملیاتی نمی شد. یعنی گرفتن موافقت اصولی اصلا به معنای عملیاتی شدن پروژه نبود. مانند الان هم امکانات الکترونیک وجود نداشت و اطلاعات کاغذی بود و تا بخواهند بفهمند طرحی عملیاتی شده یا نه دو سال طول می کشید.
کسی نبود بپرسد که اگر کسی می خواهد بیش از نیاز کشور سرنگ بسازد چه ایرادی دارد؟ اصلا شما چرا نگران ضرر او هستید؟ او می تواند سرنگ بسازد و صادر کند. او باید بتواند رقابت کند و بازار را از دست رقیب خارج کند. یکی از کارهای ما این شده بود که ببینیم کسی پروژه ای را انجام داده و به بعدی بگوییم نمی شود سراغ آن بروی. در حالی که اگر او دوست داشت ضرر کند ما چکاره بودیم؟ می گفتند این منافع ملی است.
می خواهم بگویم دامنه این برنامه ریزی متمرکز به قدری عمیق در شئونات اقتصادی جامعه رخنه کرده بود که اصلا اجازه نمی داد اقتصاد نفس بکشد. برای پاسخ دقیق تر به پرسش شما باید بگویم ما نیاز به یک نقشه راه تازه داریم. یعنی یک نگرش تازه و حتی چشم‌انداز 2020 نیز باید بازنگری شود، چرا که سال ها را عقب می اندازیم و تصور می کنیم مشکل حل می شود. به جای آن باید برنامه های متناسب با شرایط جدید کشور در دستور کار قرار بگیرد.
فارس: بسیاری از کارشناسان به نظام بودجه ریزی کشور انتقادات فراوانی را وادار کرده‌اند و معتقدند این یک نظام منسوخ شده است. آیا بدون تحول ساختاری در نظام برنامه ریزی می‌توان انتظار داشت یک تحول ساختاری در اقتصاد ایران ایجاد شود؟
برکشلی: اینکه می توانیم یا نه به عزم ملی ما باز می گردد. سازمان برنامه و بودجه ها چه آن زمان و چه حالا رانت محور است. در واقع در این سازمان تخصیص بودجه انجام نمی شد، تخصیص رانت انجام می شد.
فارس: یعنی مشکل سازمان برنامه بیشتر تخصیص رانت بود تا شیوه برنامه ریزی؟
برکشلی: ما در زمان مسئولیت به سازمان برنامه می رفتیم آن زمان هم سن و سالی داشتیم اما آنجا از بچه های جوان 30 ساله می ترسیدیم یعنی می ترسیدیم به سازمان برنامه برویم و نتوانیم بودجه بگیریم. وزارت نفت پروژه ها را ارائه می داد و بودجه مورد نیاز وزارت نفت را اعلام می کرد که تقریبا یک سوم آن را به نفت می دادند. دوستان با مقامات بالاتر مشورت می کردند و قیمت نفت را بالاتر اعلام می کردند تا بودجه مورد نیاز را به نفت بدهند.
مثلا قیمت نفت در بودجه ما 25 دلار بسته می شد اما عربستان و الجزایر و کویت قیمت نفت 13 تا 14 دلار در بودجه هایشان در نظر گرفته بودند و در اوپک از ما می پرسیدند واقعا به نظر شما قیمت نفت به 25 دلار در هر بشکه می رسد؟ مشکلات ساختار تدوین بودجه کاری می کرد که ما قیمت نفت را بیش از برآوردهای دیگر کشورها در بودجه در نظر بگیریم. بقیه دستگاه ها هم شرایط مشابهی داشتند.
موضوع دیگر آن بود که تمام دستگاه ها در 2 یا 3 ماه آخر سال به شدت خرج می کردند، چون سال بعد اگر بودجه آنها خرج نمی شد به آنها بودجه نمی دادند. به خصوص در نفت که بحث سرمایه گذاری های بزرگ مطرح بود شما با یک شرکت خارجی مذاکره طولانی مدت داشته اید و هنوز نتیجه ای حاصل نشده است و نمی توان روی خرج شدن یا نشدن بودجه درباره آن قضاوت کرد.
فارس: درباره جلسات کمیسیون تبصره 3 بین نمایندگان اقتصادی دستگاه ها اشاره کردید اما وزارت نفت در آن زمان معاونت اقتصادی نداشت و هنوز هم ندارد. چرا چنین وزارتخانه کلیدی و حساس و بزرگی با ویژگی های منحصر به فرد وزارت نفت معاونت اقتصادی ندارد؟
برکشلی: معاونت اقتصادی تنها معاونتی نیست که وزارت نفت ندارد. به دلیل اینکه وزارت نفت سال 1357 تاسیس شد اما هرگز شکل نگرفت. ما دیدیم تنها عضو اوپک هستیم که وزارت نفت نداریم و برای تشکیل آن اقدام کردیم، اما قدرت شرکت ملی نفت به قدری زیاد بود که هرگز اجازه نداد وزارت نفت شکل بگیرد. حتی میز و صندلی وزیر نفت هم متعلق به شرکت ملی نفت است.
وزارت نفت در عین حال باید به عنوان یک وزارتخانه تحت قانون اداری، استخدامی اداره می شد که هیچ کس حاضر نبود چنین کند چرا که حقوق های مصوب این قانون پایین است. آن تعداد اندک پرسنل وزارتخانه هم در واقع تحت استخدام شرکت ملی نفت بودند که به وزارت نفت مامور شده بودند. کارمندان وزارت نفت 150 نفر هستند که در برابر 130 هزار نفر پرسنل صنعت نفت عملا رقمی محسوب نمی شود.
الان وزارت نفت در سایه شرکت ملی نفت کار می کند. این موضوع کم و بیش در عربستان و کویت هم هست. در ونزوئلا به دلیل گرایشات سوسیالیستی شرکت ملی نفت این کشور PDVSA تحت‌نظر وزارت انرژی فعالیت می کند اما در عربستان آرامکو قدرت واقعی است. در ایران نیز مثلا معاونت بین‌الملل وزارت نفت نسبت به مدیر بین الملل شرکت ملی نفت جایگاهی ندارد. امور حقوقی وزارت نفت نیز کار چندانی ندارد و کار بر عهده امور حقوقی شرکت ملی نفت است.
درباره بقیه معاونت ها هم همین گونه است اگر وزارت نفت واقعا شکل می گرفت و قوام یک وزارتخانه واقعی را به دست می آورد ایجاد معاونت اقتصادی در آن معنی دار می شد، اما معاونت اقتصادی وزارت نفت نیز تا زمانی که یک جانشین قدرتمند مانند شرکت ملی نفت دارد عملا جایگاهی نخواهد داشت.
همه چیز به رابطه شرکت ملی نفت و وزارت نفت باز می گردد، وزیر نفت عملا جایگاهی در صنعت نفت ندارد و در واقع اعمال قدرت وزیر نفت نه از جایگاه وزارت که از جایگاه ریاست هیات مدیره شرکت ملی نفت است. البته باید اشاره کنم که یکی از فرصت های تحریم سبک شدن دولت است. الان زمان آن نیست که دولت بخواهد خود را بزرگ کرده و پست‌های جدید ایجاد کند. در واقع امر دولت هر چه بار خود را سبک کند و از فساد مالی هم نترسد شرایط اقتصاد فراهم تر می شود.
دولت در بسیاری موارد برای جلوگیری از فساد مالی تمایل دارد اختیار همه چیز را به دست بگیرد اما عملا با ورود دولت جلوی فساد گرفته نمی شود. دولت ایران 1.7 میلیون نفر پرسنل دارد. دولت آمریکا تنها 1.2 میلیون نفر پرسنل دارد، حال شرایط آمریکا را با ایران مقایسه کنید. یعنی پرسنل کشوری با آن وسعت، جمعیت و حجم اقتصاد از کشور ما کمتر است. GNP آمریکا 50 درصد از کل GNP جهان را تشکیل می دهد به همین دلیل است که دنیا به آمریکا نیاز دارد چون آمریکا نصف اقتصاد جهان را در اختیار دارد و موتور توسعه اقتصاد جهان محسوب می شود.
فارس: تنها در صورت اصلاح رابطه وزارت نفت و شرکت ملی نفت ایجاد معاونت اقتصاد وزارت نفت به کار خواهد آمد؟
برکشلی: تحت شرایط کنونی ایجاد معاونت اقتصادی موضوعیت ندارد، اما در صورت شکل گرفتن یک وزارت نفت قدرتمند و پایدار به بسیاری از ابزارها و بخش ها نیاز خواهد داشت. شاید بعضی از کمبودهای فعلی وزارت نفت ناشی از نداشتن معاونت اقتصادی است. مثلا در وزارت راه نیز ایران ایر همه کاره است اما اگر یک وزارتخانه قوی وجود داشت می توانست بگوید مثلا در 2020 حمل و نقل هوایی باید 5 میلیون مسافر را منتقل کند و نمی توانیم و نداریم و می ترسیم در آن معنی نداشت. در شرکت ملی نفت هم شرایط همین گونه است.
فارس: در صورت انتقال وظایف حاکمیتی شرکت ملی نفت به وزارت نفت شاید بخشی از آن قابل انتزاع از دولت باشد و نگرانی ها درباره بزرگ شدن دولت هم از بین می رود. اینگونه نیست؟ چنانکه بخشی از سهام شرکت های ملی نفت در دیگر کشورها مانند نروژ یا حتی ونزوئلا واگذار شده‌اند.
برکشلی: همینطور است. واقعیت آن است که در حال حاضر وزیر نفتی از دولت رأی اعتماد می گیرد و به عنوان امین ملت معرفی می شود که عملا اختیارات چندانی ندارد.